[5]                Le présent pourvoi traite principalement de la portée du privilège parlementaire de la liberté de parole et de celle de l'article 21 de la Charte des droits et libertés de la personne[1] (Charte).

LE CONTEXTE FACTUEL

[6]                En juin 2000, le gouvernement du Québec crée la Commission des États généraux sur la situation et l'avenir de la langue française au Québec (Commission). Son mandat consiste à produire et à remettre au ministre responsable de la Charte de la langue française un rapport faisant état des tendances, des priorités et des consensus se dégageant au regard de l'usage, du rayonnement et de la qualité de la langue française au Québec. Elle doit également formuler des recommandations.

[7]                Afin de mener une réflexion globale sur le sujet, la Commission convoque des États généraux. C'est dans ce cadre que l'appelant est convié, le 13 décembre 2000, à prendre la parole.

[8]                Deux jours avant sa prestation devant la Commission, soit le 11 décembre 2000, l'appelant tient des propos controversés sur le peuple juif alors qu'il participe à une émission radiophonique à Montréal. La Presse Canadienne rapporte ainsi l'incident[2] :

Il a raconté en ondes qu'il avait dit à un ami juif, il y a un mois, qu'il était prêt à attendre cent ans l'indépendance du Québec. Son ami lui a répliqué que les Québécois n'étaient pas dans la même situation que les Juifs avant la création de l'État d'Israël.

«Les Arméniens n'ont pas souffert, a alors rétorqué M. Michaud à son ami. Les Palestiniens ne souffrent pas. Les Rwandais ne souffrent pas. C'est toujours vous autres. Vous êtes le seul peuple au monde qui ait souffert dans l'histoire de l'humanité.»

[9]                Devant la Commission, le 13 décembre 2000, l'appelant traite de la francisation des immigrants. Reconnaissant qu'il est difficile de résumer les propos d'une personne en quelques paragraphes, lorsque l'allocution entière compte une quinzaine de pages, le juge de première instance les expose ainsi :

[11] D'entrée de jeu, le demandeur rapporte que la minorité anglophone, qui représente 8% de la population du Québec, assimile plus de la moitié des immigrants québécois. Il mentionne plus loin :

«Être ou ne pas être assimilé? Voilà la question. La souveraineté du Québec est indispensable sans le soutien, l'apport et la volonté d'un nombre substantiel de néo-Québécois qui feront route avec nous et contribueront à l'édification d'une société de justice sociale et de liberté».

[12] Le demandeur, parlant ensuite de l'échec référendaire de 1995, déplore en ces termes, à titre d'exemple, la façon dont la communauté juive de Côte St-Luc a voté :

«Si cela devait être [la francisation des immigrants] nous n'assisterions pas à des résultats comme ceux du référendum de 1995. Moi, j'habite à la lisière du Montréal français et du Montréal anglais, à Côte St-Luc, où, vous avez ça dans l'annexe en document, douze circonscriptions, 2275 votants, aucun oui dans les douze circonscriptions. Aucun oui, 2265 (sic) non.  Il y a même pas un étudiant égaré qui a voté oui. Il y a même pas un aveugle qui s'est trompé, ou un malvoyant.  C'est l'intolérance zéro».

(…)

«…si les immigrants et ceux-là dans Côte St-Luc, là, c'est une bonne proportion- nous comprenaient quand on leur parle, s'ils comprenaient notre langue, s'ils comprenaient les enjeux de base d'un peuple qui a le droit à sa patrie, peut-être qu'il y en a quelques-uns d'entre eux qui voteraient oui, alors qu'ils ont massivement voté non».

[13] Quant à ceux qui préconisent la tolérance, voici comment s'exprime le demandeur :

«Une minorité n'a pas à être tolérante. La tolérance, c'est la vertu du plus fort, du seigneur, c'est la vertu du maître vis-à-vis l'esclave. Il est tolérant vis-à-vis l'esclave. La tolérance, c'est la tolérance du plus fort».

[14] Enfin, le demandeur a bel et bien référé au peuple juif, mais en des termes différents de ceux employés lors de sa précédente entrevue radiophonique :

«Mes propres concitoyens devraient suivre l'exemple de ce que le chanoine Groulx disait à propos du peuple juif. Le chanoine Groulx disait et nous invitait, et je le cite, «à posséder, comme les juifs, leur âpre volonté de survivance, leur invincible esprit de solidarité, leur impérissable armature morale». Et l'historien donnait alors l'exemple du peuple juif comme modèle à suivre pour que les Québécois affirment leur propre identité nationale et assument, et assument pleinement, l'héritage de leur histoire, ajoutant que l'anti-sémitisme était «une attitude anti-chrétienne et que les Chrétiens sont, en un sens spirituellement des Sémites». Fin de la citation.

Ce chanoine Groulx, qui est un des maîtres à penser de deux (2) générations de Québécois et dont on a voulu débaptiser la station Lionel Groulx, il y a quelques années, sans doute pour la remplacer par station de Mordecai-Richler, le boulevard René-Lévesque par le boulevard, sans doute, Ariel Sharon, la Place Jacques-Cartier par la Place Galganov et ainsi de suite. C'est un peu satirique, c'est en boutade un peu que je dis cela, mais je pense qu'il en est qui exagèrent et qui poussent le bouchon un peu trop loin.»

[10]           Dès le lendemain, le 14 décembre 2000, le chef de l'opposition officielle, M. Jean Charest, demande au premier ministre M. Lucien Bouchard, à l'occasion de la période de questions à l'Assemblée nationale, s'il est d'accord avec les propos de l'appelant et s'il acceptera la candidature de ce dernier à l'investiture de son parti dans le comté de Mercier. Dans le préambule à sa question, M. Charest résume la teneur des propos controversés de l'appelant devant la Commission[3] :

Et, pour reprendre brièvement ce qu'il a dit hier devant la Commission, il parlait de vote ethnique contre la souveraineté du peuple québécois, des mots qui résonnent encore aujourd'hui suite aux déclarations de l'ancien premier ministre Parizeau. Il a même ajouté, en parlant de B'nai Brith, extrémistes, il parlait d'un mouvement d'extrémistes antiquébécois et antisouverainistes.

[11]           Le premier ministre Bouchard répond immédiatement qu'il rejette les propos de l'appelant[4] :

[…] Alors, je n'ai aucune hésitation à dire, au nom de mon parti, au nom du gouvernement, de la députation ministérielle, de tous les Québécois et les Québécoises, que nous rejetons ces propos.

[12]           M. Charest indique alors qu'une motion sans préavis sera proposée le jour même par un député de l'opposition et appuyée par un de la députation ministérielle[5] :

« Que l'Assemblée nationale dénonce sans nuance, de façon claire et unanime, les propos inacceptables à l'égard des communautés ethniques et, en particulier, à l'égard de la communauté juive tenus par Yves Michaud à l'occasion des audiences des états généraux sur le français à Montréal le 13 décembre 2000. »

[13]           La transcription des propos tenus par l'appelant devant la Commission n'est pas déposée. Par ailleurs, la motion étant présentée par des parlementaires du parti au pouvoir et de l'opposition, il n'y a pas de débat. On procède cependant immédiatement à un vote par appel nominal et les 109 députés présents s'expriment en faveur de son adoption.

[14]           Dans les jours suivants, la motion votée par l'assemblée alimente le débat public. Entre autres, l'appelant reçoit l'appui d'une trentaine de souverainistes, dont l'ancien premier ministre Jacques Parizeau, qui dénoncent dans une lettre ouverte la motion adoptée par l'Assemblée nationale. Ils estiment qu'elle constitue « une atteinte grave aux droits et libertés et un acte flagrant d'injustice »[6].

[15]           Le tollé soulevé par cette affaire se poursuit jusqu'au 11 janvier 2001, alors que le premier ministre Bouchard annonce son retrait de la vie politique. Dans son allocution, il revient sur les propos de l'appelant, sans le nommer[7] :

[…] « Je ne parviens toujours pas à comprendre, dit-il, comment le débat linguistique en est venu à dévier vers la quantification comparée des souffrances du peuple juif et l'intolérance que manifesteraient des citoyens québécois en ne votant pas pour la souveraineté du Québec. » Il ajoute que les déclarations en ce sens ont fait du tort à la réputation du Québec à l'étranger.

[16]           Quant à l'appelant, il répond à M. Bouchard dans une longue lettre qu'il lui adresse le 31 décembre 2000 et qui est publiée dans le journal La Presse le 13 janvier 2001.

[17]           Le 3 mai 2001, l'appelant présente une première pétition à l'Assemblée nationale. Il demande à être entendu par la Commission de l'Assemblée nationale afin d'éclairer ses membres à l'égard de la motion votée le 14 décembre 2000.

[18]           La pétition est acceptée et l'appelant dépose un mémoire, vers le 16 mai 2001, exposant ses arguments pour dénoncer l'adoption de la motion le concernant. Il souhaite que l'Assemblée nationale revoie ses règlements afin « que la liberté d'opinion et d'expression ne soit plus jamais l'objet de censure ».

[19]           La pétition du 3 mai 2001 n'est jamais inscrite au feuilleton ni débattue. Le mémoire de l'appelant fait cependant partie des archives de l'Assemblée nationale et peut être consulté.

[20]           Le 13 décembre 2001, l'appelant dépose une nouvelle pétition à l'Assemblée nationale. Cette fois, il demande réparation pour l'injustice subie. Il propose deux remèdes :

« Que l'Assemblée nationale reconnaît que la mise aux voix de sa motion du 14 décembre 2000 concernant les propos tenus par M. Yves Michaud n'a pas été précédée du dépôt d'une transcription de tels propos ou de leur citation complète en séance plénière de sorte que les députés ne purent exercer leur jugement sur la rectitude de tels propos avant de donner leur adhésion à la motion. »

OU

« Que l'Assemblée nationale déclare qu'il ne relève pas de son autorité ou de son pouvoir d'exprimer, en sa qualité d'institution, une opinion approbatrice ou réprobatrice au sujet des propos d'un citoyen qui n'est pas membre de telle Assemblée. »

[21]           Conformément aux dispositions du Règlement de l'Assemblée nationale (Règlement) en vigueur à l'époque, la pétition est déposée à l'Assemblée nationale et envoyée au leader du gouvernement, M. Jacques Brassard, pour que le gouvernement y réponde par écrit dans les 60 jours de son dépôt. Si l'Assemblée nationale ne siège pas, le gouvernement doit le faire dans les trois jours de la reprise des travaux parlementaires.

[22]           Le 12 mars 2002, à la reprise des travaux ajournés le 21 décembre 2001, le ministre Jean-Pierre Charbonneau répond à l'appelant. Il l'informe qu'à titre de ministre responsable de la Réforme parlementaire, il entend proposer le plus tôt possible « une nouvelle disposition parlementaire relative aux motions de blâme à l'encontre d'une personne qui n'est pas député ».

[23]           Selon ce qui est rapporté dans un article publié le 15 mars 2002 par le journal Le Devoir, l'appelant est alors satisfait de la réponse obtenue. Il déclare que « ça vient clore un épisode douloureux de l'histoire parlementaire ».

[24]           Le 12 mars 2003, la 36e législature est cependant dissoute avant l'adoption de la modification proposée par le ministre Charbonneau. La proposition devient alors caduque.

[25]           Le 10 décembre 2003, l'appelant dépose une requête pour jugement déclaratoire visant essentiellement à faire déclarer que :

L'Assemblée nationale n'est pas investie du pouvoir constitutionnel d'exprimer, en sa qualité d'institution ou d'organe de l'État, une opinion approbatrice ou réprobatrice au sujet des propos d'un citoyen qui n'est pas membre de telle assemblée, sauf en cas d'atteinte aux privilèges qui lui sont reconnus pour lui permettre d'accomplir sa fonction législative.

L'Assemblée nationale n'avait pas le pouvoir d'adopter la motion du 14 décembre 2000 concernant les propos tenus par M. Yves Michaud.

L'Assemblée nationale est tenue de statuer sur la pétition qui lui fut présentée par M. Yves Michaud le 13 décembre 2001 ou sur toute pétition qui, pour des motifs de procédure, devrait lui être à nouveau adressée par M. Yves Michaud afin de requérir le redressement de griefs demandé à cette pétition du 13 décembre 2001.

[26]           Le 13 janvier 2005, le juge de première instance rejette la requête de l'appelant.

LES QUESTIONS EN LITIGE

1.         L'Assemblée nationale a-t-elle outrepassé ses pouvoirs en adoptant la motion du 14 décembre 2000?

Les prétentions des parties

[27]           L'appelant qualifie le privilège revendiqué par l'Assemblée nationale de « pouvoir de blâmer ou réprimander une personne autre qu'un député ». Il soutient que l'Assemblée nationale, en vertu de l'article 324 du Règlement, ne peut exercer ce pouvoir que si une personne est accusée d'une atteinte à un privilège parlementaire.

[28]           Par ailleurs, l'appelant affirme que l'adoption de la résolution du 14 décembre 2000 par l'Assemblée nationale ne constitue pas l'exercice du « privilège de la liberté de parole des députés ». Il soutient que ce privilège est individuel et non collectif puisqu'il s'agit en fait d'une immunité protégeant les députés contre toute poursuite en justice, qu'elle soit civile ou pénale, lorsque les gestes posés sont reliés à leurs fonctions. Il ne protège pas l'acte de l'institution qu'est l'Assemblée nationale.

[29]           Pour sa part, l'intimé plaide que l'Assemblée nationale a exercé son privilège de liberté de parole en adoptant la résolution du 14 décembre 2000. Ce privilège, et non celui « de prononcer un blâme ou une réprimande en l'absence de toute atteinte à un privilège », comme le qualifie l'appelant, appartient aux assemblées délibérantes, et ce, afin d'assurer le bon fonctionnement des institutions parlementaires. L'Assemblée nationale ne saurait plus jouer son rôle démocratique sans ce privilège.

[30]           Selon l'intimé, le pouvoir de l'Assemblée nationale d'adopter des résolutions pour exprimer son opinion n'est aucunement limité par l'article 324 du Règlement puisque cette procédure vise uniquement le cas d'une personne qui porte atteinte aux droits et privilèges de l'Assemblée nationale ou de ses membres. En l'espèce, la résolution du 14 décembre 2000 représente une manifestation collective de l'opinion des membres de l'Assemblée nationale au regard des propos de l'appelant.

L'analyse

[31]           L'Assemblée nationale, comme le Parlement du Canada et les autres assemblées législatives, bénéficie de certains privilèges lui permettant d'exercer ses fonctions en assurant le respect du principe fondamental de la séparation constitutionnelle des pouvoirs.

[32]           Comme le rappelle la Cour suprême dans l'arrêt Vaid[8], le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 indique l'intention des provinces d'établir « une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni ». Or, le principe du privilège parlementaire a été codifié en partie dès 1689 au Royaume-Uni, dans le Bill of Rights[9], mais le droit à la liberté de parole, auquel il renvoie, existe toutefois depuis au moins 1523[10].

[33]           Le droit à la liberté de parole est reconnu comme un privilège inhérent fort important et nécessaire pour permettre à une assemblée de s'acquitter de ses fonctions et donc de protéger le débat démocratique. La Cour suprême, dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting Co., énonce quels sont les privilèges spécifiques ayant pris naissance au Royaume-Uni[11] :

Parmi les privilèges spécifiques qui ont pris naissance au Royaume-Uni, il y a les suivants :

a)      la liberté de parole, y compris l'immunité contre les poursuites civiles relativement à toute affaire découlant de l'exercice des fonctions de membre de l'Assemblée;

b)      le contrôle exclusif par l'Assemblée de ses propres débats;

c)      l'expulsion des étrangers de l'Assemblée et de ses environs;

d)      le contrôle de la publication des débats de l'Assemblée.

Erskine May, op. cit., fournit des justifications convaincantes relativement à chacun de ces privilèges: voir les pp. 84, 90, 91, 171 à 173, ainsi que 85 et 86 respectivement. La nécessité de la liberté de parole est tellement évidente qu'elle se passe de commentaires. […]

(Je souligne)

[34]           Comme le souligne le juge Binnie, dans l'arrêt Vaid, les privilèges parlementaires ne sont toutefois pas sans limites. Tout ce qui est fait ou dit au sein d'une assemblée ne fait pas partie nécessairement de ses travaux. Lorsqu'ils revendiquent un privilège parlementaire, l'assemblée ou le membre doivent démontrer que la sphère d'activité à l'égard de laquelle le privilège est revendiqué est si étroitement liée aux fonctions législatives et délibérantes de l'assemblée qu'une intervention externe saperait son autonomie ou celle de son membre dans l'accomplissement de leur travail[12].

[35]           Ce privilège du droit à la liberté de parole n'appartient pas seulement aux députés individuellement, comme le soutient l'appelant. Il protège également une motion adoptée par l'Assemblée nationale puisqu'il s'agit là d'une opinion exprimée collectivement par ses membres. Dans Erskine May's Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, le privilège est ainsi défini[13] :

[Traduction] Le privilège parlementaire est la somme des droits particuliers dont jouissent chaque membre collectivement en tant que composante de la Haute Cour du Parlement, et les membres de chacune des chambres, pris individuellement, sans lesquels ils ne pourraient s'acquitter de leurs fonctions, et qui excèdent ceux que possèdent d'autres organismes ou particuliers. Ainsi, le privilège, bien qu'il fasse partie de la loi du pays, constitue dans une certaine mesure une exemption de l'application des lois générales. […]

les privilèges du Parlement sont des droits «absolument nécessaires à l'exercice régulier de ses pouvoirs…

[36]           En Grande-Bretagne, un comité mixte du parlement a examiné le privilège de la liberté de parole et l'article 9 du Bill of Rights de 1689. Dans son rapport, il affirme que le privilège de la liberté de parole n'appartient pas individuellement aux membres, mais bien à l'assemblée délibérante :

[…] freedom of speech is the privilege of the House as a whole and not of the individual member in his own right, although an individual member can assert and rely on it.

[37]           Par ailleurs, ce privilège ne prévoit pas simplement une immunité pour protéger les députés contre les poursuites civiles ou pénales, comme l'affirme l'appelant. En effet, l'immunité dont ils bénéficient est plutôt une composante des privilèges parlementaires. Les professeurs Henri Brun et Guy Tremblay s'expriment ainsi[14] :

Les membres des assemblées législatives jouissent de certaines immunités dérogatoires au droit commun qui leur permettent d'exercer adéquatement leurs fonctions. Ces immunités individuelles font partie d'un ensemble plus vaste de droits exceptionnels qui appartiennent aux assemblées; elles font partie des « privilèges parlementaires » que nous étudierons plus loin.

(Je souligne)

[38]           Le Comité mixte britannique est également d'avis que le privilège parlementaire est constitué des droits et immunités que possèdent le parlement et ses membres[15] :

3. Parliamentary privilege consists of the rights and immunities which the two Houses of Parliament and their members and officers possess to enable them to carry out their parliamentary functions effectively. […]

[39]           Dans le cas présent, en adoptant à l'unanimité une motion dénonçant les propos de l'appelant, les députés ont exprimé une opinion divergente de celle de ce dernier. Ce sont les articles 185 et 186 du Règlement qui explicitent les buts et objectifs d'une motion adoptée par l'assemblée :

185. Processus de décision ― Le député qui désire proposer que l'Assemblée se prononce sur une question le fait par motion.

186. Ordre ou résolution; révocation ― Toute motion adoptée devient soit un ordre, soit une résolution de l'Assemblée : un ordre quand l'Assemblée enjoint à une commission, à un député ou à toute autre personne de faire quelque chose; une résolution quand elle exprime une opinion ou une intention, affirme un fait ou un principe.

   Un ordre ou une résolution ne peuvent être révoqués que sur motion sans préavis d'un ministre.

(Je souligne)

[40]           Lorsqu'elle exprime une opinion, la motion, une fois adoptée, devient une résolution.

[41]           Une telle résolution est bien différente d'une loi votée par l'Assemblée nationale. Contrairement à cette dernière, elle est protégée par le privilège du droit à la liberté de parole. À la différence de la loi, elle n'est qu'un mode d'expression d'une opinion des députés et n'a aucun effet normatif.

[42]           Quant à l'argument de l'appelant selon lequel l'article 324 du Règlement limite le pouvoir de l'Assemblée nationale de blâmer une personne autre qu'un député, il ne peut être retenu. Cet article est ainsi libellé :

324. Signalement et annonce de la motion ― Tout député peut, par motion, mettre en question la conduite d'une personne autre qu'un député qui aurait porté atteinte aux droits ou aux privilèges de l'Assemblée ou de l'un de ses membres.

Il doit d'abord signaler une violation de droit ou de privilège, puis annoncer son intention de présenter une motion.

[43]           À mon avis, comme le soutient l'intimé, cet article ne vient aucunement limiter le privilège parlementaire de la liberté de parole qui est vaste et permet à l'assemblée, ainsi qu'à ses membres, d'exprimer une opinion divergente sur un sujet d'actualité politique. Son objectif est tout autre. Il établit la procédure applicable lorsqu'un député, par motion, met en question la conduite d'une personne autre qu'un député qui aurait porté atteinte aux droits ou aux privilèges de l'assemblée ou l'un de ses membres. Ce n'est pas le cas en l'espèce. L'assemblée et ses membres peuvent exprimer une opinion par résolution sans qu'ils soient requis de suivre cette procédure.

[44]           L'appelant soutient également que l'Assemblée nationale ne peut invoquer le privilège de la liberté de parole dans les circonstances de la présente affaire puisqu'en adoptant la résolution du 14 décembre 2000, elle n'agissait pas dans le cadre de ses fonctions législatives ou de surveillance de l'exécutif.

[45]           Le juge de première instance rejette, à bon droit, cet argument :

[49] Le Tribunal est loin d'être convaincu, en raison de la position centrale qu'occupe l'Assemblée nationale dans notre système de gouvernement, qu'il est interdit à celle-ci de dénoncer des propos que les députés, collectivement, jugent inacceptables. Certes, celle-ci a pour mission première d'étudier et d'adopter des projets de loi, de même que de surveiller l'activité gouvernementale. Le Tribunal ne croit pas cependant que les pouvoirs de l'Assemblée sont limités à cela.

[50] Même un observateur distrait de la scène parlementaire ne peut manquer de constater la diversité des affaires discutées lors des séances de l'Assemblée nationale et ce, en dehors de la présentation de projets de loi ou de l'examen des actes du gouvernement (RAN, art. 51-54). S'il fallait que les députés ou l'Assemblée, en dehors de ce cadre très limité, puissent être interpellés sans pouvoir invoquer leurs privilèges, c'est le fonctionnement même de cette tribune, où s'affrontent les idées les plus diverses et qui constitue «un microcosme de la société québécoise dans sa complexité et sa variété», qui pourrait être remis en cause (Jean-Noël Lavoie, Organisation et fonctionnement de l'Assemblée nationale, Québec, 1976, p. 5 ).

[46]           Le Comité mixte du parlement britannique affirme pour sa part que le privilège de la liberté de parole est le plus important des privilèges parlementaires. Entre autres, il protège une des premières fonctions d'un parlement, soit celle de débattre et d'adopter librement des résolutions sur les sujets de son choix[16] :

36. A primary function of Parliament is to debate and pass resolutions freely on subjects of its own choosing. This is a cornerstone of parliamentary democracy. The performance of this function is secured by the members of each House having the right to say what they will (freedom of speech) and discuss what they will (freedom of debate). These freedoms, the single most important parliamentary privilege, are enshrined in article 9 of the Bill of Rights 1689. Using modern spelling, article 9 provided:

"That the freedom of speech and debates or proceedings in Parliament ought not to be impeached or questioned in any court or place out of Parliament."

In this article the meaning of "impeach" is not clear: possible meanings include hinder, challenge and censure.

[47]           L'Assemblée nationale exerce donc non seulement des fonctions législatives et de surveillance, mais également des fonctions d'assemblée délibérante.

[48]           En l'espèce, les députés de l'Assemblée nationale ont exprimé collectivement une opinion en dénonçant les propos tenus par l'appelant dans le cadre d'une Commission établie par le gouvernement « pour étudier la situation et l'avenir du français au Québec ». L'assemblée s'est exprimée, par le biais d'une résolution unanime, sur un sujet d'actualité politique au Québec. L'appelant, pour sa part, a librement choisi de participer au débat public. L'assemblée agissait donc dans le cadre de ses fonctions.

[49]           En conclusion, tant l'Assemblée nationale que ses membres ont exercé le privilège de la liberté de parole en adoptant, le 14 décembre 2000, la motion dénonçant les propos tenus par l'appelant lors de sa comparution devant la Commission le 13 décembre 2000.

Le rôle du tribunal

[50]           Le rôle du tribunal est limité lorsqu'un privilège parlementaire est invoqué. Il ne consiste qu'à vérifier son existence et sa portée, mais non son exercice. La juge McLachlin, dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting Co., s'exprime ainsi[17] :

La règle générale qui se dégage de la jurisprudence susmentionnée et de la jurisprudence ultérieure est que les tribunaux vérifieront l'existence et la portée du privilège, mais non son exercice. […]

[51]           Le juge de première instance avait par conséquent raison de conclure qu'il n'était pas habilité à examiner le bien-fondé de la motion. Il n'appartient pas au tribunal de juger ni de l'opportunité ni de la justesse ni de l'à-propos de celle-ci.

2.         L'article 21 de la Charte permet-IL à un tribunal de contrôler la mise en œuvre, par l'Assemblée nationale, d'une pétition déposée par un citoyen?

[52]           Le juge de première instance a conclu que la Cour supérieure ne pouvait contraindre l'Assemblée nationale, en vertu de l'article 21 de la Charte, à statuer sur une pétition; son suivi relève du privilège inhérent de cette dernière de contrôler ses procédures internes.

[53]           L'appelant plaide qu'avant l'adoption de la Charte, en 1975, la pétition était une faveur. Son enchâssement dans la Charte, à l'article 21, en a fait un droit nouveau de nature quasiconstitutionnelle. Cet article possède maintenant une valeur normative et doit recevoir une sanction.

[54]           Pour sa part, l'intimé soutient que l'adoption de l'article 21 de la Charte n'a pas eu pour conséquence d'abroger le privilège de l'assemblée de contrôler son fonctionnement sans ingérence extérieure.

[55]           À mon avis, l'article 21 de la Charte n'a pas la portée que lui prête l'appelant. Il est ainsi rédigé :

21. Toute personne a droit d'adresser des pétitions à l'Assemblée nationale pour le redressement de griefs.

[56]           Plusieurs auteurs, cités par le juge de première instance, définissent la pétition comme étant une « requête officielle adressée à une autorité afin d'obtenir la réparation d'un tort » ou "the redress of some wrong" :

Guillien, Raymond et Jean Vincent, Lexique des termes juridiques, Dalloz, 13e édition, 2001 :

«Pétition (Dr. Const)  Recours gracieux que les citoyens peuvent adresser par écrit aux Assemblées parlementaires pour dénoncer un abus de l'administration, préconiser une modification législative, etc. Procédé aujourd'hui peu utilisé.»

Nolan, Joseph R. et Jacqueline M. Nolan-Haley, Black's Law Dictionary, 6e édition, The Publisher's Editorial Staff, 1990) :

«Petition. A written address, embodying an application or prayer from the person or persons preferring it, to the power, body, or person to whom it is presented, for the exercise of his or their authority in the redress of some wrong, or the grant of some favor, privilege, or license. A formal written request addressed to some governmental authority. The right of the people to petition for redress of grievances is guaranteed by the First Amendment, U.S. Constitution..»

Yogis, John A., Canadian Law Dictionary, 2e edition, Barron's Educational Series, Inc. :

«PETITION  A prayer (formal request) from a person or group to a power or person for the exercise of his authority in the redress of some wrong. In old English law, a petition was addressed to the King and later to the Chancellor in a situation where a case was beyond the ordinary writ system. In present day, a divorce proceeding is started by petitioning the court.»

Marleau, Robert, et Camille Montpetit, La procédure et les usages de la Chambre des communes, Chambre des communes- Ottawa, Chenelière / McGraw – Hill- Montréal/ Toronto :

« En termes simples, la pétition est une requête officielle adressée à une autorité afin d'obtenir la réparation d'un tort. Les pétitions adressées à la Chambre des communes et présentées par les députés constituent l'un des moyens de communication les plus directs entre la population et le Parlement. Elles en sont certainement l'un des plus anciens puisqu'elles ont été qualifiées  d'«ancêtre des formules parlementaires», de «semence d'où sont nées toutes les procédures de la Chambre des communes».».

[57]           Contrairement aux prétentions de l'appelant, le droit à la pétition est un droit ancien dont l'exercice est soumis aux privilèges de l'assemblée. Le juge de première instance résume bien l'état du droit :

[62] En réponse à cet argument, il faut rappeler en premier lieu que le droit pour un citoyen d'adresser une pétition au parlement pour le redressement d'un grief existait bien avant sa codification dans la Charte  en 1975 :

«Tous les auteurs s'accordent à reconnaître que le droit d'adresser des pétitions au parlement en vue d'obtenir la réparation de torts est considéré comme [un] principe fondamental de la Constitution. Il a été exercé sans interruption depuis les temps les plus reculés et a agi profondément sur la détermination des principales formes de la procédure parlementaire» (Président Gaspard Fauteux, Débats, 18 juin 1947, p. 4275, dans Marleau, Robert, et Camille Montpetit. La procédure et les usages de la Chambre des communes, Chambre des communes-Ottawa, Chenelière /McGraw-Hill-Montréal /Toronto, p. 923).»

[63] Or, l'exercice de ce droit, ancien, est toujours demeuré soumis ou encadré par les privilèges de l'Assemblée.

[58]           L'adoption de l'article 21 de la Charte n'a fait l'objet d'aucun débat en Commission parlementaire[18]. Il ne reprend que le principe historique et ne peut porter atteinte au privilège inhérent de l'Assemblée nationale que l'on retrouve de plus édicté à l'article 42 de la Loi sur l'Assemblée nationale[19] :

42. L'Assemblée a le pouvoir de protéger ses travaux contre toute ingérence.

[59]           L'avènement de l'article 21 de la Charte n'a donc pas créé de droit nouveau. De plus, en l'absence de termes spécifiques contraires dans la Charte, cette dernière ne peut porter atteinte à un des privilèges parlementaires inhérents ayant pris naissance au Royaume-Uni[20] puisque ces derniers bénéficient d'un statut constitutionnel.

[60]           La juge McLachlin, dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting Co., s'exprime ainsi à ce sujet[21] :

Toutefois, je ne puis souscrire à la conclusion de mon collègue le juge Cory que «la Charte devrait s'appliquer aux actions de l'assemblée législative» (p. 401), s'il veut dire par là que la Charte devrait s'appliquer à toutes les actions de l'assemblée législative. En l'absence de termes spécifiques contraires dans la Charte, on ne saurait écarter à la légère la longue tradition de retenue judiciaire à l'égard de l'indépendance de l'organisme législatif et des droits nécessaires au fonctionnement de cet organisme, même en admettant que nos notions de ce que peuvent faire les acteurs gouvernementaux ont beaucoup changé depuis l'adoption et l'enchâssement de la Charte. J'expose plus loin la raison juridique pour laquelle il y a lieu de maintenir la retenue judiciaire à l'égard des actes de l'assemblée législative ici en cause.

(Je souligne)

[61]           Les professeurs Brun et Tremblay[22], pour leur part, traitent spécifiquement de la portée de l'article 21 de la Charte. Ils concluent que les tribunaux ne peuvent en assurer la sanction. Seule l'Assemblée nationale possède ce droit :

[…] De même, l'article 21 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., c. C-12, qui formule le droit de toute personne d'adresser des pétitions à l'Assemblée nationale, ne peut être sanctionné que par l'Assemblée elle-même: voir les articles 62 et suivants du Règlement de l'Assemblée nationale et la décision rendue par le président de l'Assemblée le 24 octobre 2000 à propos d'une pétition que voulait présenter M. Jacques Dubreuil. […]

[…] Ce que nous avons vu à cet égard au sujet de la Charte canadienne (en I.B.) vaut pour la Charte québécoise, de sorte qu'il serait par exemple interdit aux tribunaux de chercher à assurer la sanction de l'article 21 de la Charte qui donne à toute personne le droit d'adresser des pétitions à l'Assemblée nationale.

[62]           Le juge de première instance a donc eu raison de refuser d'ordonner à l'Assemblée nationale de statuer sur la pétition de l'appelant du 13 décembre 2001 puisque cela aurait porté atteinte à son privilège d'exercer un contrôle exclusif sur ses débats.

CONCLUSION

[63]           Je propose de rejeter le pourvoi, mais sans frais, vu la nature du litige.

 
   
JULIE DUTIL J.C.A.
   
   
MOTIFS DU JUGE BAUDOUIN  
   
   

[64]           Je suis d'accord avec l'analyse et les conclusions de ma collègue, la juge Dutil. Je ne peux cependant m'empêcher de penser que le Droit est ici devant un étrange paradoxe.

[65]           Pour préserver la démocratie parlementaire, et donc la libre circulation des idées, le Droit à l'époque des Chartes et de la prédominance des droits individuels permet qu'un individu soit condamné pour ses idées (bonnes ou mauvaises, politiquement correctes ou non, la chose importe peu), et ce, sans appel et qu'il soit ensuite exécuté sur la place publique sans, d'une part, avoir eu la chance de se défendre et, d'autre part, sans même que les raisons de sa condamnation aient préalablement été clairement exposées devant ses juges, les parlementaires. Summum jus summa injuria auraient dit les juristes romains !

 
   
JEAN-LOUIS BAUDOUIN J.C.A.

[1]     L.R.Q., c. C-12.

[2]     La Presse Canadienne, 12 décembre 2000.

[3]     Journal des débats, 14 décembre 2000.

[4]     Id.

[5]     Id.

[6]     Journal La Presse, 13 janvier 2001.

[7]     Id.

[8]     Canada (Chambre des communes) c. Vaid, [2005] 1 R.C.S. 667, 681, paragr. 21.

[9]     1 Will & Mar., sess. 2, ch. 2.

[10]    Canada (Chambre des communes) c. Vaid, précité, note 8.

[11]    New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l'Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319, 385.

[12]    Canada (Chambre des communes) c. Vaid, précité, note 8, 698-699, paragr. 43 et 46.

[13]    Erskine MAY, Parliamentary Practice, 23e édition, LexisNexis UK, 2004, p. 74 et 92.

[14]    Henri BRUN et Guy TREMBLAY, Droit constitutionnel, 4e éd., Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2002, p. 316.

[15]    Joint Committee Report on Parliamentary Privilege, (United Kingdom. Parliament. Joint Committee on Parliamentary Privilege, vol. I. Report and Proceedings of the Committee. London : H.M.S.O., 1999. Voir également Prebble v. Television New Zealand Ltd., [1995] 1 A.C. 321, 335 et Hamilton v. Al Fayed, [2001] 1 A.C. 395, 403.

[16]    Joint Committee Report on Parliamentary Privilege, précité, note 15.

[17]    Précité, note 11, 350.

[18]    Journal des débats, 25 juin 1975, B-5048.

[19]    L.R.Q., c. A-23.1.

[20]    New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l'Assemblée législative), précité, note 11.

[21]    Id., 372.

[22]    Précité, note 14, 335 et 912.



Michaud c. Bissonnette

2006 QCCA 775

COUR D’APPEL

 

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

GREFFE DE

 

QUÉBEC

N° :

200-09-005100-059

(200-17-004014-031)

 

DATE :

 8 JUIN 2006

 

 

CORAM:

LES HONORABLES

JEAN-LOUIS BAUDOUIN J.C.A.

LOUIS ROCHETTE J.C.A.

JULIE DUTIL J.C.A.

 

 

YVES MICHAUD

APPELANT - demandeur

c.

 

MICHEL BISSONNETTE, ès qualités de président de l'Assemblée nationale du Québec

INTIMÉ - défendeur

 

 

ARRÊT

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1]                LA COUR; - Statuant sur le pourvoi contre un jugement du 13 janvier 2005 de la Cour supérieure (l'honorable Jean Bouchard), rejetant la requête de l'appelant pour jugement déclaratoire;

[2]                Après étude du dossier, audition des parties et délibéré;

[3]                Pour les motifs de la juge Dutil et du juge Baudouin, auxquels souscrit le juge Rochette;

 

[4]                REJETTE le pourvoi, sans frais.

 

 

 

 

 

JEAN-LOUIS BAUDOUIN J.C.A.

 

 

 

 

 

LOUIS ROCHETTE J.C.A.

 

 

 

 

 

JULIE DUTIL J.C.A.

 

Me André Bois

Me Stéphane Rochette

Tremblay, Bois, Mignault, Lemay

Pour l'appelant

 

Me Raynold Langlois

Me François LeBel

Langlois, Kronström, Desjardins

Pour l'intimé

 

Date d’audience :

20 février 2006

 

 

 

 

 

 

 

MOTIFS DE LA JUGE DUTIL

 

 

 

 

 

[5]                Le présent pourvoi traite principalement de la portée du privilège parlementaire de la liberté de parole et de celle de l'article 21 de la Charte des droits et libertés de la personne[1] (Charte).

LE CONTEXTE FACTUEL

[6]                En juin 2000, le gouvernement du Québec crée la Commission des États généraux sur la situation et l'avenir de la langue française au Québec (Commission). Son mandat consiste à produire et à remettre au ministre responsable de la Charte de la langue française un rapport faisant état des tendances, des priorités et des consensus se dégageant au regard de l'usage, du rayonnement et de la qualité de la langue française au Québec. Elle doit également formuler des recommandations.

[7]                Afin de mener une réflexion globale sur le sujet, la Commission convoque des États généraux. C'est dans ce cadre que l'appelant est convié, le 13 décembre 2000, à prendre la parole.

[8]                Deux jours avant sa prestation devant la Commission, soit le 11 décembre 2000, l'appelant tient des propos controversés sur le peuple juif alors qu'il participe à une émission radiophonique à Montréal. La Presse Canadienne rapporte ainsi l'incident[2] :

Il a raconté en ondes qu'il avait dit à un ami juif, il y a un mois, qu'il était prêt à attendre cent ans l'indépendance du Québec. Son ami lui a répliqué que les Québécois n'étaient pas dans la même situation que les Juifs avant la création de l'État d'Israël.

«Les Arméniens n'ont pas souffert, a alors rétorqué M. Michaud à son ami. Les Palestiniens ne souffrent pas. Les Rwandais ne souffrent pas. C'est toujours vous autres. Vous êtes le seul peuple au monde qui ait souffert dans l'histoire de l'humanité.»

[9]                Devant la Commission, le 13 décembre 2000, l'appelant traite de la francisation des immigrants. Reconnaissant qu'il est difficile de résumer les propos d'une personne en quelques paragraphes, lorsque l'allocution entière compte une quinzaine de pages, le juge de première instance les expose ainsi :

[11] D'entrée de jeu, le demandeur rapporte que la minorité anglophone, qui représente 8% de la population du Québec, assimile plus de la moitié des immigrants québécois. Il mentionne plus loin :

«Être ou ne pas être assimilé? Voilà la question. La souveraineté du Québec est indispensable sans le soutien, l'apport et la volonté d'un nombre substantiel de néo-Québécois qui feront route avec nous et contribueront à l'édification d'une société de justice sociale et de liberté».

[12] Le demandeur, parlant ensuite de l'échec référendaire de 1995, déplore en ces termes, à titre d'exemple, la façon dont la communauté juive de Côte St-Luc a voté :

«Si cela devait être [la francisation des immigrants] nous n'assisterions pas à des résultats comme ceux du référendum de 1995. Moi, j'habite à la lisière du Montréal français et du Montréal anglais, à Côte St-Luc, où, vous avez ça dans l'annexe en document, douze circonscriptions, 2275 votants, aucun oui dans les douze circonscriptions. Aucun oui, 2265 (sic) non.  Il y a même pas un étudiant égaré qui a voté oui. Il y a même pas un aveugle qui s'est trompé, ou un malvoyant.  C'est l'intolérance zéro».

(…)

«…si les immigrants et ceux-là dans Côte St-Luc, là, c'est une bonne proportion- nous comprenaient quand on leur parle, s'ils comprenaient notre langue, s'ils comprenaient les enjeux de base d'un peuple qui a le droit à sa patrie, peut-être qu'il y en a quelques-uns d'entre eux qui voteraient oui, alors qu'ils ont massivement voté non».

[13] Quant à ceux qui préconisent la tolérance, voici comment s'exprime le demandeur :

«Une minorité n'a pas à être tolérante. La tolérance, c'est la vertu du plus fort, du seigneur, c'est la vertu du maître vis-à-vis l'esclave. Il est tolérant vis-à-vis l'esclave. La tolérance, c'est la tolérance du plus fort».

[14] Enfin, le demandeur a bel et bien référé au peuple juif, mais en des termes différents de ceux employés lors de sa précédente entrevue radiophonique :

«Mes propres concitoyens devraient suivre l'exemple de ce que le chanoine Groulx disait à propos du peuple juif. Le chanoine Groulx disait et nous invitait, et je le cite, «à posséder, comme les juifs, leur âpre volonté de survivance, leur invincible esprit de solidarité, leur impérissable armature morale». Et l'historien donnait alors l'exemple du peuple juif comme modèle à suivre pour que les Québécois affirment leur propre identité nationale et assument, et assument pleinement, l'héritage de leur histoire, ajoutant que l'anti-sémitisme était «une attitude anti-chrétienne et que les Chrétiens sont, en un sens spirituellement des Sémites». Fin de la citation.

Ce chanoine Groulx, qui est un des maîtres à penser de deux (2) générations de Québécois et dont on a voulu débaptiser la station Lionel Groulx, il y a quelques années, sans doute pour la remplacer par station de Mordecai-Richler, le boulevard René-Lévesque par le boulevard, sans doute, Ariel Sharon, la Place Jacques-Cartier par la Place Galganov et ainsi de suite. C'est un peu satirique, c'est en boutade un peu que je dis cela, mais je pense qu'il en est qui exagèrent et qui poussent le bouchon un peu trop loin.»

[10]           Dès le lendemain, le 14 décembre 2000, le chef de l'opposition officielle, M. Jean Charest, demande au premier ministre M. Lucien Bouchard, à l'occasion de la période de questions à l'Assemblée nationale, s'il est d'accord avec les propos de l'appelant et s'il acceptera la candidature de ce dernier à l'investiture de son parti dans le comté de Mercier. Dans le préambule à sa question, M. Charest résume la teneur des propos controversés de l'appelant devant la Commission[3] :

Et, pour reprendre brièvement ce qu'il a dit hier devant la Commission, il parlait de vote ethnique contre la souveraineté du peuple québécois, des mots qui résonnent encore aujourd'hui suite aux déclarations de l'ancien premier ministre Parizeau. Il a même ajouté, en parlant de B'nai Brith, extrémistes, il parlait d'un mouvement d'extrémistes antiquébécois et antisouverainistes.

[11]           Le premier ministre Bouchard répond immédiatement qu'il rejette les propos de l'appelant[4] :

[…] Alors, je n'ai aucune hésitation à dire, au nom de mon parti, au nom du gouvernement, de la députation ministérielle, de tous les Québécois et les Québécoises, que nous rejetons ces propos.

[12]           M. Charest indique alors qu'une motion sans préavis sera proposée le jour même par un député de l'opposition et appuyée par un de la députation ministérielle[5] :

« Que l'Assemblée nationale dénonce sans nuance, de façon claire et unanime, les propos inacceptables à l'égard des communautés ethniques et, en particulier, à l'égard de la communauté juive tenus par Yves Michaud à l'occasion des audiences des états généraux sur le français à Montréal le 13 décembre 2000. »

[13]           La transcription des propos tenus par l'appelant devant la Commission n'est pas déposée. Par ailleurs, la motion étant présentée par des parlementaires du parti au pouvoir et de l'opposition, il n'y a pas de débat. On procède cependant immédiatement à un vote par appel nominal et les 109 députés présents s'expriment en faveur de son adoption.

[14]           Dans les jours suivants, la motion votée par l'assemblée alimente le débat public. Entre autres, l'appelant reçoit l'appui d'une trentaine de souverainistes, dont l'ancien premier ministre Jacques Parizeau, qui dénoncent dans une lettre ouverte la motion adoptée par l'Assemblée nationale. Ils estiment qu'elle constitue « une atteinte grave aux droits et libertés et un acte flagrant d'injustice »[6].

[15]           Le tollé soulevé par cette affaire se poursuit jusqu'au 11 janvier 2001, alors que le premier ministre Bouchard annonce son retrait de la vie politique. Dans son allocution, il revient sur les propos de l'appelant, sans le nommer[7] :

[…] « Je ne parviens toujours pas à comprendre, dit-il, comment le débat linguistique en est venu à dévier vers la quantification comparée des souffrances du peuple juif et l'intolérance que manifesteraient des citoyens québécois en ne votant pas pour la souveraineté du Québec. » Il ajoute que les déclarations en ce sens ont fait du tort à la réputation du Québec à l'étranger.

[16]           Quant à l'appelant, il répond à M. Bouchard dans une longue lettre qu'il lui adresse le 31 décembre 2000 et qui est publiée dans le journal La Presse le 13 janvier 2001.

[17]           Le 3 mai 2001, l'appelant présente une première pétition à l'Assemblée nationale. Il demande à être entendu par la Commission de l'Assemblée nationale afin d'éclairer ses membres à l'égard de la motion votée le 14 décembre 2000.

[18]           La pétition est acceptée et l'appelant dépose un mémoire, vers le 16 mai 2001, exposant ses arguments pour dénoncer l'adoption de la motion le concernant. Il souhaite que l'Assemblée nationale revoie ses règlements afin « que la liberté d'opinion et d'expression ne soit plus jamais l'objet de censure ».

[19]           La pétition du 3 mai 2001 n'est jamais inscrite au feuilleton ni débattue. Le mémoire de l'appelant fait cependant partie des archives de l'Assemblée nationale et peut être consulté.

[20]           Le 13 décembre 2001, l'appelant dépose une nouvelle pétition à l'Assemblée nationale. Cette fois, il demande réparation pour l'injustice subie. Il propose deux remèdes :

« Que l'Assemblée nationale reconnaît que la mise aux voix de sa motion du 14 décembre 2000 concernant les propos tenus par M. Yves Michaud n'a pas été précédée du dépôt d'une transcription de tels propos ou de leur citation complète en séance plénière de sorte que les députés ne purent exercer leur jugement sur la rectitude de tels propos avant de donner leur adhésion à la motion. »

OU

« Que l'Assemblée nationale déclare qu'il ne relève pas de son autorité ou de son pouvoir d'exprimer, en sa qualité d'institution, une opinion approbatrice ou réprobatrice au sujet des propos d'un citoyen qui n'est pas membre de telle Assemblée. »

[21]           Conformément aux dispositions du Règlement de l'Assemblée nationale (Règlement) en vigueur à l'époque, la pétition est déposée à l'Assemblée nationale et envoyée au leader du gouvernement, M. Jacques Brassard, pour que le gouvernement y réponde par écrit dans les 60 jours de son dépôt. Si l'Assemblée nationale ne siège pas, le gouvernement doit le faire dans les trois jours de la reprise des travaux parlementaires.

[22]           Le 12 mars 2002, à la reprise des travaux ajournés le 21 décembre 2001, le ministre Jean-Pierre Charbonneau répond à l'appelant. Il l'informe qu'à titre de ministre responsable de la Réforme parlementaire, il entend proposer le plus tôt possible « une nouvelle disposition parlementaire relative aux motions de blâme à l'encontre d'une personne qui n'est pas député ».

[23]           Selon ce qui est rapporté dans un article publié le 15 mars 2002 par le journal Le Devoir, l'appelant est alors satisfait de la réponse obtenue. Il déclare que « ça vient clore un épisode douloureux de l'histoire parlementaire ».

[24]           Le 12 mars 2003, la 36e législature est cependant dissoute avant l'adoption de la modification proposée par le ministre Charbonneau. La proposition devient alors caduque.

[25]           Le 10 décembre 2003, l'appelant dépose une requête pour jugement déclaratoire visant essentiellement à faire déclarer que :

L'Assemblée nationale n'est pas investie du pouvoir constitutionnel d'exprimer, en sa qualité d'institution ou d'organe de l'État, une opinion approbatrice ou réprobatrice au sujet des propos d'un citoyen qui n'est pas membre de telle assemblée, sauf en cas d'atteinte aux privilèges qui lui sont reconnus pour lui permettre d'accomplir sa fonction législative.

L'Assemblée nationale n'avait pas le pouvoir d'adopter la motion du 14 décembre 2000 concernant les propos tenus par M. Yves Michaud.

L'Assemblée nationale est tenue de statuer sur la pétition qui lui fut présentée par M. Yves Michaud le 13 décembre 2001 ou sur toute pétition qui, pour des motifs de procédure, devrait lui être à nouveau adressée par M. Yves Michaud afin de requérir le redressement de griefs demandé à cette pétition du 13 décembre 2001.

[26]           Le 13 janvier 2005, le juge de première instance rejette la requête de l'appelant.

LES QUESTIONS EN LITIGE

1.         L'Assemblée nationale a-t-elle outrepassé ses pouvoirs en adoptant la motion du 14 décembre 2000?

Les prétentions des parties

[27]           L'appelant qualifie le privilège revendiqué par l'Assemblée nationale de « pouvoir de blâmer ou réprimander une personne autre qu'un député ». Il soutient que l'Assemblée nationale, en vertu de l'article 324 du Règlement, ne peut exercer ce pouvoir que si une personne est accusée d'une atteinte à un privilège parlementaire.

[28]           Par ailleurs, l'appelant affirme que l'adoption de la résolution du 14 décembre 2000 par l'Assemblée nationale ne constitue pas l'exercice du « privilège de la liberté de parole des députés ». Il soutient que ce privilège est individuel et non collectif puisqu'il s'agit en fait d'une immunité protégeant les députés contre toute poursuite en justice, qu'elle soit civile ou pénale, lorsque les gestes posés sont reliés à leurs fonctions. Il ne protège pas l'acte de l'institution qu'est l'Assemblée nationale.

[29]           Pour sa part, l'intimé plaide que l'Assemblée nationale a exercé son privilège de liberté de parole en adoptant la résolution du 14 décembre 2000. Ce privilège, et non celui « de prononcer un blâme ou une réprimande en l'absence de toute atteinte à un privilège », comme le qualifie l'appelant, appartient aux assemblées délibérantes, et ce, afin d'assurer le bon fonctionnement des institutions parlementaires. L'Assemblée nationale ne saurait plus jouer son rôle démocratique sans ce privilège.

[30]           Selon l'intimé, le pouvoir de l'Assemblée nationale d'adopter des résolutions pour exprimer son opinion n'est aucunement limité par l'article 324 du Règlement puisque cette procédure vise uniquement le cas d'une personne qui porte atteinte aux droits et privilèges de l'Assemblée nationale ou de ses membres. En l'espèce, la résolution du 14 décembre 2000 représente une manifestation collective de l'opinion des membres de l'Assemblée nationale au regard des propos de l'appelant.

L'analyse

[31]           L'Assemblée nationale, comme le Parlement du Canada et les autres assemblées législatives, bénéficie de certains privilèges lui permettant d'exercer ses fonctions en assurant le respect du principe fondamental de la séparation constitutionnelle des pouvoirs.

[32]           Comme le rappelle la Cour suprême dans l'arrêt Vaid[8], le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 indique l'intention des provinces d'établir « une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni ». Or, le principe du privilège parlementaire a été codifié en partie dès 1689 au Royaume-Uni, dans le Bill of Rights[9], mais le droit à la liberté de parole, auquel il renvoie, existe toutefois depuis au moins 1523[10].

[33]           Le droit à la liberté de parole est reconnu comme un privilège inhérent fort important et nécessaire pour permettre à une assemblée de s'acquitter de ses fonctions et donc de protéger le débat démocratique. La Cour suprême, dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting Co., énonce quels sont les privilèges spécifiques ayant pris naissance au Royaume-Uni[11] :

Parmi les privilèges spécifiques qui ont pris naissance au Royaume-Uni, il y a les suivants :

a)      la liberté de parole, y compris l'immunité contre les poursuites civiles relativement à toute affaire découlant de l'exercice des fonctions de membre de l'Assemblée;

b)      le contrôle exclusif par l'Assemblée de ses propres débats;

c)      l'expulsion des étrangers de l'Assemblée et de ses environs;

d)      le contrôle de la publication des débats de l'Assemblée.

Erskine May, op. cit., fournit des justifications convaincantes relativement à chacun de ces privilèges: voir les pp. 84, 90, 91, 171 à 173, ainsi que 85 et 86 respectivement. La nécessité de la liberté de parole est tellement évidente qu'elle se passe de commentaires. […]

(Je souligne)

[34]           Comme le souligne le juge Binnie, dans l'arrêt Vaid, les privilèges parlementaires ne sont toutefois pas sans limites. Tout ce qui est fait ou dit au sein d'une assemblée ne fait pas partie nécessairement de ses travaux. Lorsqu'ils revendiquent un privilège parlementaire, l'assemblée ou le membre doivent démontrer que la sphère d'activité à l'égard de laquelle le privilège est revendiqué est si étroitement liée aux fonctions législatives et délibérantes de l'assemblée qu'une intervention externe saperait son autonomie ou celle de son membre dans l'accomplissement de leur travail[12].

[35]           Ce privilège du droit à la liberté de parole n'appartient pas seulement aux députés individuellement, comme le soutient l'appelant. Il protège également une motion adoptée par l'Assemblée nationale puisqu'il s'agit là d'une opinion exprimée collectivement par ses membres. Dans Erskine May's Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, le privilège est ainsi défini[13] :

[Traduction] Le privilège parlementaire est la somme des droits particuliers dont jouissent chaque membre collectivement en tant que composante de la Haute Cour du Parlement, et les membres de chacune des chambres, pris individuellement, sans lesquels ils ne pourraient s'acquitter de leurs fonctions, et qui excèdent ceux que possèdent d'autres organismes ou particuliers. Ainsi, le privilège, bien qu'il fasse partie de la loi du pays, constitue dans une certaine mesure une exemption de l'application des lois générales. […]

les privilèges du Parlement sont des droits «absolument nécessaires à l'exercice régulier de ses pouvoirs…

[36]           En Grande-Bretagne, un comité mixte du parlement a examiné le privilège de la liberté de parole et l'article 9 du Bill of Rights de 1689. Dans son rapport, il affirme que le privilège de la liberté de parole n'appartient pas individuellement aux membres, mais bien à l'assemblée délibérante :

[…] freedom of speech is the privilege of the House as a whole and not of the individual member in his own right, although an individual member can assert and rely on it.

[37]           Par ailleurs, ce privilège ne prévoit pas simplement une immunité pour protéger les députés contre les poursuites civiles ou pénales, comme l'affirme l'appelant. En effet, l'immunité dont ils bénéficient est plutôt une composante des privilèges parlementaires. Les professeurs Henri Brun et Guy Tremblay s'expriment ainsi[14] :

Les membres des assemblées législatives jouissent de certaines immunités dérogatoires au droit commun qui leur permettent d'exercer adéquatement leurs fonctions. Ces immunités individuelles font partie d'un ensemble plus vaste de droits exceptionnels qui appartiennent aux assemblées; elles font partie des « privilèges parlementaires » que nous étudierons plus loin.

(Je souligne)

[38]           Le Comité mixte britannique est également d'avis que le privilège parlementaire est constitué des droits et immunités que possèdent le parlement et ses membres[15] :

3. Parliamentary privilege consists of the rights and immunities which the two Houses of Parliament and their members and officers possess to enable them to carry out their parliamentary functions effectively. […]

[39]           Dans le cas présent, en adoptant à l'unanimité une motion dénonçant les propos de l'appelant, les députés ont exprimé une opinion divergente de celle de ce dernier. Ce sont les articles 185 et 186 du Règlement qui explicitent les buts et objectifs d'une motion adoptée par l'assemblée :

185. Processus de décision ― Le député qui désire proposer que l'Assemblée se prononce sur une question le fait par motion.

186. Ordre ou résolution; révocation ― Toute motion adoptée devient soit un ordre, soit une résolution de l'Assemblée : un ordre quand l'Assemblée enjoint à une commission, à un député ou à toute autre personne de faire quelque chose; une résolution quand elle exprime une opinion ou une intention, affirme un fait ou un principe.

   Un ordre ou une résolution ne peuvent être révoqués que sur motion sans préavis d'un ministre.

(Je souligne)

[40]           Lorsqu'elle exprime une opinion, la motion, une fois adoptée, devient une résolution.

[41]           Une telle résolution est bien différente d'une loi votée par l'Assemblée nationale. Contrairement à cette dernière, elle est protégée par le privilège du droit à la liberté de parole. À la différence de la loi, elle n'est qu'un mode d'expression d'une opinion des députés et n'a aucun effet normatif.

[42]           Quant à l'argument de l'appelant selon lequel l'article 324 du Règlement limite le pouvoir de l'Assemblée nationale de blâmer une personne autre qu'un député, il ne peut être retenu. Cet article est ainsi libellé :

324. Signalement et annonce de la motion ― Tout député peut, par motion, mettre en question la conduite d'une personne autre qu'un député qui aurait porté atteinte aux droits ou aux privilèges de l'Assemblée ou de l'un de ses membres.

Il doit d'abord signaler une violation de droit ou de privilège, puis annoncer son intention de présenter une motion.

[43]           À mon avis, comme le soutient l'intimé, cet article ne vient aucunement limiter le privilège parlementaire de la liberté de parole qui est vaste et permet à l'assemblée, ainsi qu'à ses membres, d'exprimer une opinion divergente sur un sujet d'actualité politique. Son objectif est tout autre. Il établit la procédure applicable lorsqu'un député, par motion, met en question la conduite d'une personne autre qu'un député qui aurait porté atteinte aux droits ou aux privilèges de l'assemblée ou l'un de ses membres. Ce n'est pas le cas en l'espèce. L'assemblée et ses membres peuvent exprimer une opinion par résolution sans qu'ils soient requis de suivre cette procédure.

[44]           L'appelant soutient également que l'Assemblée nationale ne peut invoquer le privilège de la liberté de parole dans les circonstances de la présente affaire puisqu'en adoptant la résolution du 14 décembre 2000, elle n'agissait pas dans le cadre de ses fonctions législatives ou de surveillance de l'exécutif.

[45]           Le juge de première instance rejette, à bon droit, cet argument :

[49] Le Tribunal est loin d'être convaincu, en raison de la position centrale qu'occupe l'Assemblée nationale dans notre système de gouvernement, qu'il est interdit à celle-ci de dénoncer des propos que les députés, collectivement, jugent inacceptables. Certes, celle-ci a pour mission première d'étudier et d'adopter des projets de loi, de même que de surveiller l'activité gouvernementale. Le Tribunal ne croit pas cependant que les pouvoirs de l'Assemblée sont limités à cela.

[50] Même un observateur distrait de la scène parlementaire ne peut manquer de constater la diversité des affaires discutées lors des séances de l'Assemblée nationale et ce, en dehors de la présentation de projets de loi ou de l'examen des actes du gouvernement (RAN, art. 51-54). S'il fallait que les députés ou l'Assemblée, en dehors de ce cadre très limité, puissent être interpellés sans pouvoir invoquer leurs privilèges, c'est le fonctionnement même de cette tribune, où s'affrontent les idées les plus diverses et qui constitue «un microcosme de la société québécoise dans sa complexité et sa variété», qui pourrait être remis en cause (Jean-Noël Lavoie, Organisation et fonctionnement de l'Assemblée nationale, Québec, 1976, p. 5 ).

[46]           Le Comité mixte du parlement britannique affirme pour sa part que le privilège de la liberté de parole est le plus important des privilèges parlementaires. Entre autres, il protège une des premières fonctions d'un parlement, soit celle de débattre et d'adopter librement des résolutions sur les sujets de son choix[16] :

36. A primary function of Parliament is to debate and pass resolutions freely on subjects of its own choosing. This is a cornerstone of parliamentary democracy. The performance of this function is secured by the members of each House having the right to say what they will (freedom of speech) and discuss what they will (freedom of debate). These freedoms, the single most important parliamentary privilege, are enshrined in article 9 of the Bill of Rights 1689. Using modern spelling, article 9 provided:

"That the freedom of speech and debates or proceedings in Parliament ought not to be impeached or questioned in any court or place out of Parliament."

In this article the meaning of "impeach" is not clear: possible meanings include hinder, challenge and censure.

[47]           L'Assemblée nationale exerce donc non seulement des fonctions législatives et de surveillance, mais également des fonctions d'assemblée délibérante.

[48]           En l'espèce, les députés de l'Assemblée nationale ont exprimé collectivement une opinion en dénonçant les propos tenus par l'appelant dans le cadre d'une Commission établie par le gouvernement « pour étudier la situation et l'avenir du français au Québec ». L'assemblée s'est exprimée, par le biais d'une résolution unanime, sur un sujet d'actualité politique au Québec. L'appelant, pour sa part, a librement choisi de participer au débat public. L'assemblée agissait donc dans le cadre de ses fonctions.

[49]           En conclusion, tant l'Assemblée nationale que ses membres ont exercé le privilège de la liberté de parole en adoptant, le 14 décembre 2000, la motion dénonçant les propos tenus par l'appelant lors de sa comparution devant la Commission le 13 décembre 2000.

Le rôle du tribunal

[50]           Le rôle du tribunal est limité lorsqu'un privilège parlementaire est invoqué. Il ne consiste qu'à vérifier son existence et sa portée, mais non son exercice. La juge McLachlin, dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting Co., s'exprime ainsi[17] :

La règle générale qui se dégage de la jurisprudence susmentionnée et de la jurisprudence ultérieure est que les tribunaux vérifieront l'existence et la portée du privilège, mais non son exercice. […]

[51]           Le juge de première instance avait par conséquent raison de conclure qu'il n'était pas habilité à examiner le bien-fondé de la motion. Il n'appartient pas au tribunal de juger ni de l'opportunité ni de la justesse ni de l'à-propos de celle-ci.

2.         L'article 21 de la Charte permet-IL à un tribunal de contrôler la mise en œuvre, par l'Assemblée nationale, d'une pétition déposée par un citoyen?

[52]           Le juge de première instance a conclu que la Cour supérieure ne pouvait contraindre l'Assemblée nationale, en vertu de l'article 21 de la Charte, à statuer sur une pétition; son suivi relève du privilège inhérent de cette dernière de contrôler ses procédures internes.

[53]           L'appelant plaide qu'avant l'adoption de la Charte, en 1975, la pétition était une faveur. Son enchâssement dans la Charte, à l'article 21, en a fait un droit nouveau de nature quasiconstitutionnelle. Cet article possède maintenant une valeur normative et doit recevoir une sanction.

[54]           Pour sa part, l'intimé soutient que l'adoption de l'article 21 de la Charte n'a pas eu pour conséquence d'abroger le privilège de l'assemblée de contrôler son fonctionnement sans ingérence extérieure.

[55]           À mon avis, l'article 21 de la Charte n'a pas la portée que lui prête l'appelant. Il est ainsi rédigé :

21. Toute personne a droit d'adresser des pétitions à l'Assemblée nationale pour le redressement de griefs.

[56]           Plusieurs auteurs, cités par le juge de première instance, définissent la pétition comme étant une « requête officielle adressée à une autorité afin d'obtenir la réparation d'un tort » ou "the redress of some wrong" :

Guillien, Raymond et Jean Vincent, Lexique des termes juridiques, Dalloz, 13e édition, 2001 :

«Pétition (Dr. Const)  Recours gracieux que les citoyens peuvent adresser par écrit aux Assemblées parlementaires pour dénoncer un abus de l'administration, préconiser une modification législative, etc. Procédé aujourd'hui peu utilisé.»

Nolan, Joseph R. et Jacqueline M. Nolan-Haley, Black's Law Dictionary, 6e édition, The Publisher's Editorial Staff, 1990) :

«Petition. A written address, embodying an application or prayer from the person or persons preferring it, to the power, body, or person to whom it is presented, for the exercise of his or their authority in the redress of some wrong, or the grant of some favor, privilege, or license. A formal written request addressed to some governmental authority. The right of the people to petition for redress of grievances is guaranteed by the First Amendment, U.S. Constitution..»

Yogis, John A., Canadian Law Dictionary, 2e edition, Barron's Educational Series, Inc. :

«PETITION  A prayer (formal request) from a person or group to a power or person for the exercise of his authority in the redress of some wrong. In old English law, a petition was addressed to the King and later to the Chancellor in a situation where a case was beyond the ordinary writ system. In present day, a divorce proceeding is started by petitioning the court.»

Marleau, Robert, et Camille Montpetit, La procédure et les usages de la Chambre des communes, Chambre des communes- Ottawa, Chenelière / McGraw – Hill- Montréal/ Toronto :

« En termes simples, la pétition est une requête officielle adressée à une autorité afin d'obtenir la réparation d'un tort. Les pétitions adressées à la Chambre des communes et présentées par les députés constituent l'un des moyens de communication les plus directs entre la population et le Parlement. Elles en sont certainement l'un des plus anciens puisqu'elles ont été qualifiées  d'«ancêtre des formules parlementaires», de «semence d'où sont nées toutes les procédures de la Chambre des communes».».

[57]           Contrairement aux prétentions de l'appelant, le droit à la pétition est un droit ancien dont l'exercice est soumis aux privilèges de l'assemblée. Le juge de première instance résume bien l'état du droit :

[62] En réponse à cet argument, il faut rappeler en premier lieu que le droit pour un citoyen d'adresser une pétition au parlement pour le redressement d'un grief existait bien avant sa codification dans la Charte  en 1975 :

«Tous les auteurs s'accordent à reconnaître que le droit d'adresser des pétitions au parlement en vue d'obtenir la réparation de torts est considéré comme [un] principe fondamental de la Constitution. Il a été exercé sans interruption depuis les temps les plus reculés et a agi profondément sur la détermination des principales formes de la procédure parlementaire» (Président Gaspard Fauteux, Débats, 18 juin 1947, p. 4275, dans Marleau, Robert, et Camille Montpetit. La procédure et les usages de la Chambre des communes, Chambre des communes-Ottawa, Chenelière /McGraw-Hill-Montréal /Toronto, p. 923).»

[63] Or, l'exercice de ce droit, ancien, est toujours demeuré soumis ou encadré par les privilèges de l'Assemblée.

[58]           L'adoption de l'article 21 de la Charte n'a fait l'objet d'aucun débat en Commission parlementaire[18]. Il ne reprend que le principe historique et ne peut porter atteinte au privilège inhérent de l'Assemblée nationale que l'on retrouve de plus édicté à l'article 42 de la Loi sur l'Assemblée nationale[19] :

42. L'Assemblée a le pouvoir de protéger ses travaux contre toute ingérence.

[59]           L'avènement de l'article 21 de la Charte n'a donc pas créé de droit nouveau. De plus, en l'absence de termes spécifiques contraires dans la Charte, cette dernière ne peut porter atteinte à un des privilèges parlementaires inhérents ayant pris naissance au Royaume-Uni[20] puisque ces derniers bénéficient d'un statut constitutionnel.

[60]           La juge McLachlin, dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting Co., s'exprime ainsi à ce sujet[21] :

Toutefois, je ne puis souscrire à la conclusion de mon collègue le juge Cory que «la Charte devrait s'appliquer aux actions de l'assemblée législative» (p. 401), s'il veut dire par là que la Charte devrait s'appliquer à toutes les actions de l'assemblée législative. En l'absence de termes spécifiques contraires dans la Charte, on ne saurait écarter à la légère la longue tradition de retenue judiciaire à l'égard de l'indépendance de l'organisme législatif et des droits nécessaires au fonctionnement de cet organisme, même en admettant que nos notions de ce que peuvent faire les acteurs gouvernementaux ont beaucoup changé depuis l'adoption et l'enchâssement de la Charte. J'expose plus loin la raison juridique pour laquelle il y a lieu de maintenir la retenue judiciaire à l'égard des actes de l'assemblée législative ici en cause.

(Je souligne)

[61]           Les professeurs Brun et Tremblay[22], pour leur part, traitent spécifiquement de la portée de l'article 21 de la Charte. Ils concluent que les tribunaux ne peuvent en assurer la sanction. Seule l'Assemblée nationale possède ce droit :

[…] De même, l'article 21 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., c. C-12, qui formule le droit de toute personne d'adresser des pétitions à l'Assemblée nationale, ne peut être sanctionné que par l'Assemblée elle-même: voir les articles 62 et suivants du Règlement de l'Assemblée nationale et la décision rendue par le président de l'Assemblée le 24 octobre 2000 à propos d'une pétition que voulait présenter M. Jacques Dubreuil. […]

[…] Ce que nous avons vu à cet égard au sujet de la Charte canadienne (en I.B.) vaut pour la Charte québécoise, de sorte qu'il serait par exemple interdit aux tribunaux de chercher à assurer la sanction de l'article 21 de la Charte qui donne à toute personne le droit d'adresser des pétitions à l'Assemblée nationale.

[62]           Le juge de première instance a donc eu raison de refuser d'ordonner à l'Assemblée nationale de statuer sur la pétition de l'appelant du 13 décembre 2001 puisque cela aurait porté atteinte à son privilège d'exercer un contrôle exclusif sur ses débats.

CONCLUSION

[63]           Je propose de rejeter le pourvoi, mais sans frais, vu la nature du litige.

 

 

 

 

JULIE DUTIL J.C.A.

 

 

 

 

MOTIFS DU JUGE BAUDOUIN

 

 

 

 

 

[64]           Je suis d'accord avec l'analyse et les conclusions de ma collègue, la juge Dutil. Je ne peux cependant m'empêcher de penser que le Droit est ici devant un étrange paradoxe.

[65]           Pour préserver la démocratie parlementaire, et donc la libre circulation des idées, le Droit à l'époque des Chartes et de la prédominance des droits individuels permet qu'un individu soit condamné pour ses idées (bonnes ou mauvaises, politiquement correctes ou non, la chose importe peu), et ce, sans appel et qu'il soit ensuite exécuté sur la place publique sans, d'une part, avoir eu la chance de se défendre et, d'autre part, sans même que les raisons de sa condamnation aient préalablement été clairement exposées devant ses juges, les parlementaires. Summum jus summa injuria auraient dit les juristes romains !

 

 

 

 

JEAN-LOUIS BAUDOUIN J.C.A.

 

[1]     L.R.Q., c. C-12.

[2]     La Presse Canadienne, 12 décembre 2000.

[3]     Journal des débats, 14 décembre 2000.

[4]     Id.

[5]     Id.

[6]     Journal La Presse, 13 janvier 2001.

[7]     Id.

[8]     Canada (Chambre des communes) c. Vaid, [2005] 1 R.C.S. 667, 681, paragr. 21.

[9]     1 Will & Mar., sess. 2, ch. 2.

[10]    Canada (Chambre des communes) c. Vaid, précité, note 8.

[11]    New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l'Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319, 385.

[12]    Canada (Chambre des communes) c. Vaid, précité, note 8, 698-699, paragr. 43 et 46.

[13]    Erskine MAY, Parliamentary Practice, 23e édition, LexisNexis UK, 2004, p. 74 et 92.

[14]    Henri BRUN et Guy TREMBLAY, Droit constitutionnel, 4e éd., Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2002, p. 316.

[15]    Joint Committee Report on Parliamentary Privilege, (United Kingdom. Parliament. Joint Committee on Parliamentary Privilege, vol. I. Report and Proceedings of the Committee. London : H.M.S.O., 1999. Voir également Prebble v. Television New Zealand Ltd., [1995] 1 A.C. 321, 335 et Hamilton v. Al Fayed, [2001] 1 A.C. 395, 403.

[16]    Joint Committee Report on Parliamentary Privilege, précité, note 15.

[17]    Précité, note 11, 350.

[18]    Journal des débats, 25 juin 1975, B-5048.

[19]    L.R.Q., c. A-23.1.

[20]    New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l'Assemblée législative), précité, note 11.

[21]    Id., 372.

[22]    Précité, note 14, 335 et 912.